赣州经济技术开发区人民法院
地方法院的去地方化之路
    【内容摘要】地方法院作为全国法院系统的主要力量,在矛盾化解,维护社会稳定上发挥巨大的作用。但地方法院所带有的地方化色彩,使得地方法院饱受诟病。本文从地方法院地方化的现状,分析其弊端,并引经据典,对我国地方法院如何去地方化提出几点主张。全文共7045字。【关键词】法院 地方化 人财物统一管理 司法管辖引 言在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,明确提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”。这个任务的提出,进一步贯彻落实了十八大精神,把“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的改革决心变成了改革的实际行动,迈出了司法体制改革去地方化的最重要一步。一、现状:地方法院具有显著地方化特征我国现行《宪法》第一百二十三条规定,“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”,表明行使审判权的人民法院是国家的审判机关,而非地方的行政机关。但同时《宪法》第一百二十八条也规定了“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。由此,产生了法院地方化的色彩。有学者指出,“所谓法院的地方化,是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方、不属于中央的一种司法体制模式”。[1]某种程度上,也说明了地方法院受各种因素的限制,不得不烙上的地方化色彩,主要表现在以下几个方面:一是地方法院设置的地方化色彩。根据层级的标准,可以把我国法院分为中央法院和地方法院。只有最高人民法院一个法院属于中央法院,其余法院,除专门法院以外,都属于地方法院,为全国法院的99.9%[2]。根据宪法和人民法院组织法的规定,地方法院以行政区划为基础,由同级人大产生,并要求地方各级法院在每年的人大会上向其作工作报告,使得审判机关不得不听命于地方,成为“地方机关”。[3]由于司法涉及到的是利益纷争,司法裁决的结果涉及到利益的再分配问题。因此,在各种相互冲突的利益面前,“地方化”的审判机关往往会主动或被动地优先考虑并维护地方利益。二是地方法院人事的地方化色彩。根据《人民法院组织法》第三十四条的规定,“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。”再如,《法官法》第11条规定的法官职务任免程序和办法,更加明确了属地管辖的原则,法院地方化特征十分明显。上述法律规定导致人民法院的产生、法官任免、法官的编制和职级待遇、职务升迁、政治命脉等都控制在地方,也使得设在地方的国家法院完全成为代表地方利益的地方法院和地方法官,实际是被列为地方政权的一部分,由此演变成为实实在在的地方法院。法院地方化,使得法院和法官在司法过程中并不是完全以国家的法律作为裁决的依据,而往往是受限于地方领导人的意志及地方利益。[4]三是地方法院经费的地方化色彩。在单一制国家,各级法院的经费开支都由中央财政统一全额负担,并且必须以法律的形式确保司法机关有足够的司法资源保障,这也是当今国际社会的通行做法。[5]而我国在财政管理方面采取的是地方财政负责的管理模式,导致法院只能依附于地方。尽管《人民法院第三个五年改革纲要》第22条提出了建立“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制,实践中也确实解决了大多数中基层法院的经费保障问题,但是由于上述改革措施仍然主要依靠地方财政,不但造成不同地区法院经费保障差异很大,而且促使人民法院更加依附于地方,法院地方化现象日益加剧和突出,有些地方法院甚至成为地方利益的代言者,导致维护国家法制统一的司法职能基本失灵,对司法公正和司法公信都带来极大冲击。四是地方法院法官的地方化色彩。受我国严格的户籍管理制度和以前法官招录模式的影响,目前,地方法院呈现出本地法官占法院人数极大比例的现象,具有极大的地方色彩。我国青年法学家贺卫方教授在谈到法院、法官与社区的关系时说,“人们可以想见,由于我们从来没有规定法官回避本籍,因此,中国绝大多数法官都是在自己的家乡所在地法院中工作,甚至担任院长、副院长这样的关键职务。调查显示,本地法官的数量与法院的审级呈反比,即审级层次越低,法院中本地人的比例就越高。如果说,省高院还有一小部分非本地人的话,中级法院就只有个别的非本地人,到了基层法院,则几乎是清一色的本地人了。”[6]二、弊端:地方化制约地方法院发挥职能的瓶颈地方法院从产生设置到人事任免再到经费等各方面显现的地方化色彩,对地方法院产生了极大了束缚和制约,加大了司法腐败出现的可能性,对司法公信力产生了极大的冲击,可谓弊端重重。第一,法院地方化导致司法上的地方保护主义盛行,有的法院“实际成为地方保护主义的工具”[7]。这加剧了地区经济封锁和市场割据,严重妨碍了全国统一、公平竞争、规范有序的市场经济体系的建立和完善。一些地方的法院和法官在审理涉及不同地区当事人的民事经济案件活动中,往往受地方经济利益的驱动,不顾法律和事实偏袒本地区当事人,损害外地当事人的合法权益。在目前的司法框架下,跨省的重大民商事纠纷案件,几乎可以确定,在当事人所在省,几乎是很难对另一省的当事人做到公正的[8]。第二,法院地方化妨碍了司法权对行政权的监督和制约。“如果司法权,附属于行政权,就不可能对行政机关极易发生的滥权行为进行有力制约,法治就难以实现。”[9]司法权对行政权的依附,则使司法权对行政权的制约成为空谈,使国家法律和中央政令在地方的执行不能得到有效监督。典型的情况就是行政诉讼案件。例如,许多法院对以本地区行政机关为被告的行政诉讼案件往往不愿或不敢受理,使行政相对人投诉无门;有些法院在受理此类案件后,因害怕得罪行政机关而极力动员可能胜诉的原告撤诉,或将案件久拖不决;有些法院则在裁决时有意偏袒当地行政机关,公然维持违法的行政行为,或者即使判决了也不执行,使不法的行政行为不能及时得到纠正。在审理和执行涉及政府的经济案件中,法院判决往往也是左右为难。对一些地方领导打招呼的案件,法官在判决时也往往不得不有所考虑。而在试行行政诉讼案件交叉管辖的台州,则出现这样的情况,“从尝试异地交叉管辖改革的“‘台州模式’运行看,其改革第一年,政府的败诉率就从前一年的 13.1%上升到当年的62.5%。”[10]一年时间,数据变化的如此之大,足以说明司法权对行政权缺失应有的监督。第三,法院地方化促进司法腐败现象多发。目前各地司法审判活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案等现象,一部分是源于司法机关工作人员自身的腐败,而相当大一部分则是源于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。许多案件从受理、审理、裁决到执行,司法审判人员都有可能收到来自地方党政领导的批条、招呼乃至直接的指示。由于目前司法权依附于地方,法官往往被迫屈从这些外来压力,在审判过程中考虑许多非法律的因素。这就严重妨害了司法的独立和公正,为司法腐败开了方便之门。[11]第四,法院地方化大大影响了法院人才结构。地方法院依附于地方党委政府,进人提拔不是法院自己说了算,而是由地方党委政府决定,导致了不符合条件的人进入法院,符合条件的进不了。该提拔的不提,不该提拔的人却被重用。人才的选用不当,造成了法官队伍整体素质不高,依法独立司法难以实现。三、思考:我国学者及国外关于地方法院去地方化的主张和作法(一)我国学者对地方法院去地方化问题从人事、经费、设置等方面提出了主张。在法院人事管理体制方面。王利明教授在其《司法改革研究》一书中提出,改革法院人事管理制度,首先应当改变目前各地选拔本地的法官、地方政府可控制对本地法官的任命和调离的做法。因此,他建议,下级法院的院长和其他法官的人选应当由上级法院向下级法院的同级人民代表大会提名推荐,而不能由其他机构推荐,人事安排也不应由下级法院的同级政府管理和控制。[12]另外也有学者提出了另外一种改革思路,把地方三级法院法官的任免权收归省级人大常委会。该学者提出,在现代世界各个法治国家中,法官作为国家官员,通常都是由中央政权任命的,法官作为国家官员是现代法治的必要条件。而我国地方各级法院的法官是由同级人大常委会任命,这实际是把法官作为“地方官员”看待。从理论上讲,我国作为单一制国家,法官应由全国人大常委会任命,使其成为“国家官员”。但由于我国法官人数众多,全部由全国人大常委会任命缺少现实可操作性。因此,该学者提出,解决这个问题,可考虑以省、自治区、直辖市为单位,对地方三级法院的法官实行由省、自治区、直辖市人大常委会统一任命。[13]在法院经费管理体制方面。第一种观点主张,改变各级地方司法机关依赖各级地方经济,地方司法机关经费由地方政府决定的情况,改为省级司法机关的经费由中央财政支付,省级以下司法机关的经费由省级财政支付的形式。[14]第二种观点主张,法院的经费预算方案应由最高人民法院提出,经全国人民代表大会审查批准后,由最高人民法院执行。[15]在地方法院设置方面。第一种观点认为,建立中央和地方两套法院系统,中央法院体系除了包括最高人民法院以外还包括直接隶属于最高院的一些跨地区人民法院。地方法院受理原被告双方同属一个地区(省)的案件,跨地区法院专门受理原被告双方不属于一个地区(省)的案件[16]。第二种观点的学者也认为为了防止地方保护主义的发生,有必要将跨地区的案件交给当事人共同的上一级人民法院行使管辖权,从而相应地调整级别管辖制度。但他们认为,这样一种制度设置会导致最高人民法院受理大量的一审案件,而最高人民法院对一审案件行使管辖权,又必然会影响审级制度的落实。因而他们并不主张建立两套法院体系,而是主张设立巡回审判制度,由巡回法庭审理一审案件,案件在巡回法庭审理后,当事人可以上诉至最高人民法院。(二)从国外司法实践来看,已将司法管辖区与行政辖区的分离设置对于防止司法地方化,确保司法独立确实起到了良好的制度效果。司法管辖区制度的设置最初的动因就是要打破封建领主对领地的司法控制。英国早在13、14世纪通过巡回法院的逐步设置实现了法制在一国主权范围内的统一。这种司法管辖区制度设置同样也被引入到美国。美国巡回法院的设置不依据行政区划进行在客观上也起到了维护司法独立的效果。实际上,美国在特定州内的司法管辖区的具体设置也与行政辖区并不重合。美国比较大的州一般需要划分成不同的司法管辖区,而法院仅设置在某一特定的行政区内。例如,阿拉巴马州被划分为北、中、南三个司法辖区,其中每个不同的辖区又划分为不同的分支机构,而每个分支下辖若干县,法院则位于其中的某一行政区域。比如,北部司法辖区被划分为7个不同的分支机构,其中,西北分支机构下辖科尔波特(Colbert),富兰克林(Franklin)以及劳德代尔(Lauderdale) 三个县,而法院则设置在佛罗伦萨(Florence)。而在司法辖区分立设置的时候,根据1978年联邦司法会议建立的规则,设置新的联邦司法辖区应当考虑四个方面的因素,即案件负担,司法管理,地理位置以及社区便利。[17]在大陆法系的德国和法国,两者一样都按照司法区设置法院,法院在哪里设置与行政区域没有什么关系,主要是由于历史原因而形成的,同时也根据社会的发展进行调整,原则是要方便诉讼。[18]“德、法两国法院按司法区设置,与行政区完全脱节,主要就是为了保证司法独立。”[19]俄罗斯近年进行的司法改革也将维护司法独立,减少地方对司法的干预作为一项重要内容,而其改革的举措就是不按行政区划设置司法管辖区。[20]四、突破:消除制约我国司法事业发展的瓶颈站在“巨人的肩膀”上,本文以我国学者历年来发表的著作和国外相关司法实践经验为基础,针对十八届三中全会提出的“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的任务,提出从以下几个方面进行努力,以便更好地加快地方法院去地方化的进程。第一,人财物管理模式的改革应当分阶段推进。目前,推行省以下地方法院、检察院人财物统一管理,除了受到观念上的阻力之外,在制度层面上还遇到现行法律规定上的障碍。为了保证改革的合法性,需要分阶段进行。第一步,应当是在现行法律框架内,改革人事管理和财政管理的运作模式。人员管理方面,可以先保留同级人大选举、任免同级法院干部的职权,但是需要改变同级党委考察提名同级法院的干部的做法。建立省级司法人员管理委员会,统一负责全省的地方法院工作人员的招录、调配、待遇和晋升。需要由同级人民代表大会选举或者任命的,由省级司法人员管理委员会在资格审查的基础上,提出候选人,提请拟任单位的同级人大选举或者人大常委会任命(需要提请上一级人大批准的,仍然按照原来的程序提请批准);需要罢免的,由省级司法人员管理委员会向有关地方的人大或者人大常委会说明理由,提请罢免。财物管理方面,可以把省以下各级地方法院收缴的诉讼费和罚没款统一上交省财政,中央财政的转移支付款也统一划拨给省级财政,由省级财政统筹解决地方法院的经费问题。第二步,修改宪法和地方人民代表大会选举法中的相关规定,废除法院由同级人大产生、向同级人大负责的制度。如果通过试点,证明这种做法不仅是可行的,而且有利于保证法院依法独立公正行使审判权,那就应当在总结试点经验的基础上,由全国人大修改有关法律,改变现行的法院管理体制。第三步,实行全国统一的司法人员管理制度。随着依法治国方略的推进和社会经济的发展,可以考虑在省以下地方法院人财物统一管理的基础上,逐步实现全国法院人财物的统一管理,为国家法治的统一提供更有效的制度保障。第二,打破现行的以行政区划为基础的司法管辖区划,建立跨区的法院系统。将司法辖区与行政辖区分开,打破行政辖区与司法辖区的重合关系,建立独立于行政的司法管辖系统,建立中央和地方两套司法审判系统。中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院。其经费由中央财政拨付,法官由中央任免。地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成。地方法院经费由省级财政统一拨款。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖,管辖权划分的大致原则是地方初审法院管辖普通治安、刑事案件,普通民事案件包括婚姻家庭案件,损害赔偿,房屋等不动产案、继承、民间债务纠纷等。中央初审法院负责审理重大的依法贿赂案、跨司法辖区的经济合同纠纷、土地山林和水利纠纷、涉外与涉港澳台经济纠纷、重大知识产权纠纷等。地方上诉法院受理地方初审法院的上诉案。中央上诉法院受理中央初审法院的上诉案,同时受理某些不服地方初审法院判决的上诉案。如较重大的刑事案件、行政诉讼案件、由当事人选择在地方初审法院审理的案件,上诉人可选择到中央上诉法院。最高法院的职权大致不变。这样,实际上只有三级法院:初审法院、上诉法院和最高法院。中央和地方二个初审法院不存在上下级关系,只存在案件管辖分工。中央初审法院实际上大致管辖的是原中级法院管辖的案件,加上跨地区的经济纠纷案件和其他重要案件。[21]第三,实行符合司法职业特点的编制管理和职业保障制度。地方法院真正实现去地方化,还必须进行相应的配套改革,才有可能保证改革的效果,才有可能建立起公正高效权威的社会正义司法制度。首先,需要改革目前的编制管理制度,地方法院的员额编制和领导职数标准应当由省级或者中央统一管理(逐步实现由中央一级的司法管理委员会统一管理),而不是仍然由地方政府管理同级法院的编制和同级党委管理法院的领导职数。其次,需要建立不同于普通公务员的司法人员职业保障制度。法官承担的责任不同于普通公务员,其任职条件也不同于普通公务员,人民群众对法官的期望值和法律对他们的要求也不同于普通公务员,司法职业本身的特点也要求法官需要具备更精深的职业素养、更丰富的经验和更高的道德修养。所以对法官的职业保障应该不同于普通公务员,包括任职期间的工资福利待遇、职务序列的设置、离退休制度等。没有这些相关制度的保障,即使是独立于地方党委、人大和政府,同样难以保证法官严格的依法公正行使审判权。再次,需要改革对法院人员的考核管理办法。要根据审判活动的特点和特殊要求,从有利于激励法律运用娴熟、敢于严格公正执法的司法人员着眼,设定考核的目标和标准,使能办案、会办案、办案多、办案质量高的人员,不需要顾及人际关系,就能够有更好的发展前景。最后,需要加强对法院工作的监督。实行地方法院的人财物由省级统一管理以后,地方党委政府虽然失去了对地方法院的控制权,但是由于地方法院行使职权的范围仍然在地方,审判权行使的好坏,地方党委政府包括当地的人民群众感受最深刻、具体。地方党委政府可以通过地方人大或者直接就法院工作中存在的问题,向省级法院反映,要求有管理权的部门对有关法院及其工作人员进行问责。此外,还需要改革目前流行的预算模式。一方面,预算要符合法院的实际需要。不是按照原来的基数加一定比例的增长系数来作财政预算,而是应当按照法院的实际需求来作财政预算。特别是对于原来工资福利过低的基层法院,实行人财物统一管理后,自然应当与其他法院保持相同的工资福利待遇。另一方面,法院的预算应当逐步过渡到直接提请人大审查通过、政府按照人大通过的预算予以保障。结 语地方法院去地方化,已提到目前司法体制改革重中之重的位置。实现地方法院去地方化,既符合我国宪法精神和现实国情,也符合国际社会的司法惯例[22]。就在本文即将完结时,从中央司法体制改革领导小组办公室传来消息,“经商中央有关部门和地方,决定就司法体制4项改革,在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点”、“改革包括4项内容:完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等”。[23]改革有一个过程,不可能一蹴而就,但我们有理由相信地方法院的历史将会掀开崭新的一页,对维护司法权威,提高司法公信力,保证国家法律正确统一实行起到积极作用。[1]焦洪昌:《从法院的地方化到法院设置的双轨制》,载于《国家行政学院学报》2000年第1期,第70页。[2]焦洪昌:《从法院的地方化到法院设置的双轨制》,载于《国家行政学院学报》2000年第1期,第70页。[3] 陈卫东:《司法机关依法独立行使职权研究》,载于《中国法学》2014年02期,第23页。[4] 郝银钟:《法院去地方化改革的法理依据与具体路径》,载于《法律适用》2013年第7期,第96页。[5]郝银钟:《法院去地方化改革的法理依据与具体路径》,载于《法律适用》2013年第7期,第96页。[6] 夏勇主编:《走向权利的时代》,中国政法大学出版社1995年版,第264-265页。[7] 王家福:《社会主义市场经济法律制度建设问题》,载于《司法部宣传司、中共中央举办法律知识讲座纪实》,法律出版社,1995年第104页。[8] 秋风:《突破“司法地方化”困局》,载于《南方周末》,2004年4月15日。[9] 万春:《论构建有中国特色的司法独立制度》,载于《法学家》2002年第3期。[10] 浙江省法学会:《司法改革,路在何方?——“浙江省深化司法体制改革研讨会“纪要》,载于《法治研究》2014年第2期,第18页。[11] 《法院独立行使审判权应从“去地方化“开始》,载于http://news.mylegist.com/1711/2013-11-16/70532.html,于2014年6月4日访问。[12] 王利明:《司法改革研究》,载于《法律出版社》,2001年版,第174页。[13] 刘会生:《人民法院管理体制改革的几点思考》,载于《法学研究》,2002年第3期。[14] 伍玉功:《司法独立与地方保护主义》,载于《湖南公安高等专科学校学报》,2004年第2期。[15] 贺日开:《论司法权威和司法改革》,载于《法学评论》,1999年第5期。[16] 吴志攀:《司法公正的“底线“》,载于《法律适用》,2002年第1期。[17] 陈卫东:《司法机关依法独立行使职权研究》,载于《中国法学》,2014年第2期。[18] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社2000年版,第95页。[19]周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社2000年版,第115页。[20] 李卫平:《关于司法管辖区制度的几点思考》,载于《河南社会科学》,2004年第4期。[21] 蔡定剑:《法院制度改革刍议》,载于《战略与管理》,1999年第1期。[22] 肖扬主编:《当代司法体制》,中国政法大学出版社1998年版,第1页。[23] 《六省市将试点司法改革 省以下地方法院检察院人财物统一管理》,臷于http://www.infzm.com/content/101555,于2014年6月16日访问。
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