赣州经济技术开发区人民法院
为了碧水蓝天 ——绿色发展需要行政权与司法权的高效配合
    论文提要:目前,我国的经济取得了高速发展,但与此同时我们赖以生存的环境却凸显了很多问题。环境问题是不容忽视的社会问题,它需要社会的各个阶层、各组成部分从各个角度提供方法去解决。本文从环境行政权和环境司法权着手,具体分析了环境行政权与环境司法权的各种局限,提出绿色发展不仅需要完善环境行政权,同时需要完善环境公益诉讼制度,唯有行政权与司法权的高效配合,才能保护我们共同的碧水蓝天。全文共6426字。关键词:环境行政权 环境司法权 环境公益诉讼制度 完善以下正文:[现状]“十一五”期间,我国在能源消费和国民经济年均分别增长6.6%和11.2%的情况下,二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降14.29%和12.45%,超额完成减排任务。但尽管如此,环境恶化趋势却未能得到根本遏制。1996环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞在十一届全国人大常委会第二十九次会议专题讲座上介绍,重特大环境事件高发频发,2005年以来,环保部直接接报处置的事件共927起,重特大事件72起,其中2011年重大事件比上年同期增长120%,特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。[1]2013年6月5日,国家环境保护部发布了《2012中国环境状况公报》。《公报》显示:在去年全国198个地市级行政区开展的4929个地下水水质监测点中,水质呈较差级及极差级的监测点一共占了57.3%。全国地表水国控断面的水质“总体为轻度污染”。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等十大流域的国控断面中,劣V类水质断面比例10.2%。[2]长期以来,我国的环保领域存在一种怪现象:环境污染事件颁发,且屡禁不止,但在公共利益遭受严重损害的情况下,却鲜有人拿起法律武器来遏制肆意破坏环境的行为。究其原因,既有环境行政权的无奈,也有环境司法权的不足。一、环境行政权“鞭长莫及”环境的公共性,环境资源利用的外部性,便利市场机制在环境保护方面或者容易出现“失灵”,或者由于交易成本太高而难以广泛应用,于是,由政府机关来开展环境保护便是最经济也是最通行的做法。然而,环境利益具有多方面性和多层次性,需要多元的力量和多维的机制去维护,单纯依靠环保机关的行政监管活动,仍难以实现对环境利益的充分和有效保护。(一)环境执法主管范围的不足。尽管根据现行立法,环保机关有对环境保护进行统一监督管理的职权,但由于受立法局限性的影响,具体到某些特殊领域和具体事务时,环保机关却无相应的职权。譬如,现行环境立法并未赋予我国环保机关对光污染进行监督管理的职权,根据“法无授权即禁止”的公权配置原则,对于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害问题,环保机关无权干预。换言之,根据现行立法,某些环境公益可能被排除在环境行政机关的保护范围之外。(二)环境执法启动条件上的不足。作为环境监管的法定机关,环保机关拥有多项行政权力,如环评文件审批权、责令限期治理的行政命令权、责令停产停业的行政处罚权等。但是,另一方面,为控制权力的过分扩张,法律通常规定了权力启动的条件。譬如,环境影响轻微的建设项目(如散户养猪)不必启动环境影响评价程序。再如,只有建设项目排污超标或违反总量控制时,方可启动限期治理程序,环保机关才可对其责令限期治理或责令关闭。但问题是,即使单个污染源只造成轻微的环境影响,能实现达标排污(包括浓度和总量达标),但若在同一区域存在多个污染源,也会由于污染的累积和复合效应而造成污染事故,以致损害环境公益。[3](三)环境执法手段的不足。在现行法律框架下,通常的环保行政手段为行政许可、行政命令(如责令限期治理)和行政处罚等,暂时还缺乏查封、扣押等行政强制约束权,更无行政强制执行权。也就是说,环境执法的强制性相当有限,譬如,即使环保机关作出了责令限期治理和行政处罚等行政决定,若相对人(污染企业)拒不履行,环保机关也只能申请法院强制执行。再说,抓到了就罚款,没抓到就继续偷排,已成为企业普遍存在的侥幸心理;况且,处罚限额过低,如我国《大气污染防治法》规定,对造成污染事故的企事业单位,可处直接经济损失50%以下罚款,但最高不超过50万元。“一事不再罚”的原则,也无形中滋生和助长了企业的嚣张气焰。(四)环境执法功能的不足。依法理,公法和私法是有一定的分工和界限的,行政权不应过多干预私人的自由空间;此外,依法行政的原则也要求对行政权科以必要的限制。譬如,环境行政罚款往往受到“上限”的封顶,故对违法企业的罚款,在数量上总是远远少于实际造成的环境损害。再如,行政机关虽然可依申请而处理环境纠纷,但一般不能主动介入纠纷,更不能自行责令相对人一方承担环境民事责任。换言之,对于环境违法企业,环保机关只能在法定权限的范围内开展行政执法,追究其行政违法责任。但是,对于企业所造成的公共环境损害,却无权运用行政权力,通过行政命令责令其承担排队妨碍、消除危害、恢复环境、损害赔偿等民事责任。譬如,2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失:约有100万人饮水受到严重影响,直接经济损失约3亿元,而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而,川化集团只有了1100多万元作为渔业赔偿,100万元作为行政罚款。对于巨大的生态损失,环境监管部门却无权进行补救。二、环境司法权“爱莫能助”环境行政执法和环境司法是实施环境法律、维护环境利益的基本手段,不过,从作用链条以及行政权和司法权的功能和分工来看,环境执法为“上游”和“中游”措施,环境司法则为“中游”和“下游”手段,即环境行政执法解决不了的问题还可交由环境司法来解决。然而,司法的被动性、准入性、成本性等特征,使得现行司法权对环境保护显得爱莫能助。(一)原告的确定。根据现行《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定,只有因环境侵害受到人身和财产损害的主体才有权提起诉讼。虽然,在今年实施的新《中华人民共和国民事诉讼法》中,增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利,首次赋予“有关组织”提起公益诉讼的资格。此举被视为推动公益诉讼前行的突围之举。[4]新民诉法规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。可见,到目前为止,我国现行法律将公民作为环境民事公益诉讼主体的资格排除在法律之外。(二)诉权的行使。环境公益和个人私益均受损,但有权的私益主体未能起诉。即虽然发生的环境污染和生态破坏不仅损害了环境公益,而且还造成了个体人身健康和财产安全方面的损害,但受害者由于受各种因素的影响(如缺乏勇气害怕报复,缺乏资金等)而放弃诉权。此种情形下,启动司法程序维护环境公益就更为艰难。(三)审理的周期。环境污染案件的间接性、潜伏性、破坏性及严重性等特点直接决定了环境侵权案件审理的周期长,而损害结果与环境染污之间的必然因果关系也直接决定了案件当事人调查取证将面临着很大的困难。因此,种种阻力导致了环境侵权案件审理效率不高,审理周期长。(四)诉讼的时效。环境保护法第四十二条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年。”可见,环境污染损害赔偿诉讼的时效为三年。环境污染损害有间接性、潜伏性、长期性、遗传性等的特点,直接的和必然的因果关系链在环境污染损害赔偿诉讼中是无法找到的,受害人往往“难以知道”或根本就“不知道”受到的是什么损害。在现代工业化如此发达的社会,受害者在知识方面往往是处于弱势地位。在现时诉讼中,三年诉讼时效的规定是远远不能够保护受害当事人的。三年,往往在人们还不知就里时就早已过去了。环境污染损害赔偿诉讼三年的诉讼时效,因损害客观上的特点,决定了受害人主观上再积极也无法有效地保护自己。司法对环境的立法缺失,直接导致了环境司法权职能未能很好的履行。环境染污案件的现状导致了群众往往通过其他途径保护环境权利。“十一五”期间,环境信访30多万件,行政复议2614件,而相比之下,行政诉讼只有980件,刑事诉讼只有30件。[5]三、环境保护需要环境行政权与环境司法权的有机统一从法律层面上,完善对环境行政权和环境司法权的规定,使环境行政权与环境司法权相辅相成,共同努力保护碧水蓝天。(一) 完善环境行政执法权,使环境行政权“快马加鞭”一是理顺相关立法机构的关系,完善我国的环境行政立法。强化有关环境立法研究,提高立法质量,出台一些相关高质量的法律法规及配套规定,保证其应有的地位和权威,为行政机关依法行使环保职务提供法律依据,以更好地适应社会发展的需要。加强立法可操作性。地方环境保护立法应与国家法律法规互相配套,相互呼应。立法应当避免过于原则和粗略,增强其在实践中的可操作性,使环境执法有法可依。二是改革环境行政执法体制,强化环境行政执法手段。我国的环境管理体制目前尚未理顺,地方各级环保部门隶属于各级地方政府,其财权和人事任免权皆不独立。如果地方政府做出了违背科学发展观的决策,当地环保部门很难抵挡住压力,因此理顺环保执法管理是十分有必要的。通过立法赋予环保部门查封、扣押等行政强制约束权,使环境行政权能够更加行之有效地震撼违法行为。三是明确行政执法职责范围,加强行政机关之间互动。根据经济社会的发展,对已经出现和可能出现的各类环境污染源,扩大环保部门的行政管理权限,使环保部门的执法行为有法可依。同时,明确各环境行政机关的行政执法职责范围,做到分工负责,密切配合、协同执法。例如向工商部门申领营业执照时,工商行政管理部门应及时与环境部门配合,搞好企业的环境影响评价工作,这样可以促使有环境污染的企业实行“三同时”制度,避免以后产生环境污染纠纷或不必要的损失。(二)完善环境公益诉讼制度,使环境司法权“有所作为”环境公益诉讼制度是为了满足某种社会需要而产生的,是为了解决某种现实问题,这是制度的目的性价值,而制度更主要的是其工具性价值,制度构建是要解决实际问题。[6]因此,环境公益诉讼的制度设计应与中国国情、环境管理体制、我国的法律文化传统、公民素质、经济社会发展阶段等诸多问题相结合。我国构建环境公益诉讼制度的必要性。首先,建立环境公益诉讼制度是保障公民环境权、实现公众参与和预防为主两个原则的客观需要。环境破坏和污染造成的损害具有社会性、不可逆性和广泛性,因而单靠政府的力量往往不能够充分保护环境。我国《宪法》第2条第3款明确规定和确立了公众参与的原则,体现在环境公益诉讼制度中,则主要包括两个方面:第一,建立环境公益诉讼制度的公众监督机制;第二,公众协助行政机关监督不法企业。这样一来,不仅可以增加公众保护环境和维护自身环境权的意识,同时还有效地防止了因行政机关的违法或不当行为造成的环境污染和破坏,在一定程序上使公众承担起监督污染者的责任,更好地有效治理环境污染,为环境公益诉讼制度的建立奠定了良好的民众基础。此外,由于环境破坏的的不可逆必一,在环境侵害尚未发生或完全发生时容许公民使用司法手段阻止,这样可以使环境公益避免或减小其遭受的损失或危害。其次,建立环境公益诉讼制度是建设资源节约型社会和构建社会主义和谐社会的要求。尽管我国高度重视环境保护,采取了一系列的措施和对策,但某些企业、地区甚至地方政府为了自身的眼前利益和狭隘的地方利益,仍然不惜以牺牲其他企业和地区的资源和环境为代价来赚取高额利润,这种严重的危害行为如果不及时纠正,势必会对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成不可预料的威胁。因此,建立环境公益诉讼制度,运用“三责并举”(民事责任、行政责任、刑事责任)的环境违法制裁机制惩戒环境违法者,不仅有利于保护公众的环境权益,而且有助于维护社会的和谐稳定。最后,建立环境公益诉讼制度是加强我国环境安全的需要。近年来,大量的外国资本和商品进入我国,但随之而来的跨国环境污染和环境垃圾的转移在我国目前的法律中,还没有明确有效地规制。所以,为了维护和加强我国环境的公共安全,建立必要的环境公益诉讼制度是十分重要的举措之一。下面提出对我国环境公益诉讼制度的完善意见。一是完善实现环境公益诉讼的制度化。首先,应当在《环境保护法》等实体法中明确规定公众环境权的内容和环境公益诉讼制度的相关规定,让一切单位和个人有权针对公众环境权的侵权人提起公益诉讼。其次,程序法方面。在《民事诉讼法》中增加公益诉讼的程序规定,对案件的级别管辖和地域管、审判组织的组成、诉讼时效以及溯及力等问题做出规定。然后,由最高审判机关出台司法解释或者相关规定,把原告的范围扩大至受害人、环境职能部门、检察机关和环保组织等,并对各诉讼主体的法律地位、权利和义务做出明确规定。二是减免起诉人的诉讼费用。为了鼓励更多的人通过诉讼的方式维护社会公益,并尽可能减少其为此付出的代价,法律应当改变现行的诉讼收费方式。例如,通过减免诉讼费用的方式,把一部分诉讼成本转移给法院,并最终以稀疏方式转移给社会公众,相当于让社会公众在享受公益诉讼成果的同时,共同负担诉讼硒,这种做法完全符合权利义务一致的原则。[7]也可以考虑根据案件审理的不同结果,采取不同的诉讼费用负担方式。如果原告胜诉主,则判决被告负担诉讼费用。如果原告败诉,则减少部分诉讼费用。这样不但可以提高公众参与公益诉讼的积极性,同时也在一定程序上遏制了原告滥诉现象的发生。三是合理分配举证责任。在环境污染的案件中,举证证明损害结果的存在以及损害的严重程序需要先进的设备和专业的人才才能完成,然而一般的受害人和环保组织并不具有这样的能力。因此,可以考虑根据原告举证能力的差异合理分配不同主体的举证责任,以实现法律公平和正义的理念。当环境职能部门或者检察机关作为原告时,由于其拥有丰富的资源和雄厚的实力,所以根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第三项的规定,由原告对排污行为的发生和损害事实的存在举证证明,被告就因果关系不成立或存在法定免责事由举证。当一般的公民和环保组织作为原告时,其只需要证明发生了排污行为即或,而被告要想免责,至少要证明以下三者之一:不存在损害事实;排污行为和损害事实之间不存在因果关系;存在法定免责事由。四是大力培养专业的审判人员。环境公益诉讼制度的作用能否发挥、能在多大程序上发挥直接取决于案件审理的质量,而案件审理的质量主要由审判人员把关。鉴于我国目前严重缺乏环境案件的专业审判人员这一事实,各法学人才的培养机构应当与环境科学研究机构联合培养既懂法律又有扎实的环境专业知识的人才,以满足审判实践的需要。同时,设有环保法庭的法院可以组织法官定期到环境科学研究机构进修和学习,或者邀请专家对法官进行有针对性的培训,以补充审判过程中需要的专业知识,暂时缓解审判人员严重匮乏的压力。五是案件执行过程中坚持“效率优先,兼顾公平”的原则。让已经发生效力的民事判决得到落实应当是环境公益诉讼案件执行的主要目的,这不但关系到对违法行为人的制裁、对受损利益的赔偿以及生态环境的恢复,而且直接影响到法律的教育、预防、威慑功能的发挥。当然,执行过程中为被执行人预留维持基本生活的财产也是公平原则的要求。关于损害赔偿款的分配,可以通过以下方式完成:一是纳入已经设立的环境公益基金,主要用于支付胜诉原告的相关费用、保护环境、恢复生态所产生的费用。[8]二是法院通过严格的登记、审查、核对程序,把损害赔偿金按比例支付给环境侵权案件的受害人。三是作为物质奖励,发放给积极提起公益诉讼或者对环境保护做出突出贡献的主体。环境保护是一项系统工程,我们唯有立足本国的实际情况,既要寄予行政执法手段,同时依靠环境司法权的参与,建立完善符合我国的环境保护体系制度,才能使绿水青山常在,才能使我国自然生态环境有利于经济社会的健康发展,真正做到执法为民、执法利民。[1]王姝:《我国环境群体事件年均递增29% 司法解决不足1%》,载http://news.qq.com/a/20121027/000965.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052,2012年10月27日访问。[2] 《2012中国环境状况公报:地下水水质57.3%为“差”》,载http://news.china.com.cn/live/2013-06/05/content_20392679.htm,于2013年6月5日访问。[3]见2010年3月13日,CCTV12《保卫环境 司法亮剑》所报道的“陈志平死鱼索赔案”。[4]京华时报:《民诉法修改拟赋予社会团体提起公益诉讼资格》,载http://news.sina.com.cn/c/2011-10-25/021923355363.shtml,2012年10月27日访问。[5]王姝:《我国环境群体事件年均递增29% 司法解决不足1%》,载http://news.qq.com/a/20121027/000965.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052,2012年10月27日访问[6] 宋晓丹:《我国环境公益诉讼制度建立的路径选择》,载吕忠梅、﹝美﹞王立德文集:《环境公益诉讼:中美之比较》,法律出版社2009年版,第50、40页。[7] 唐忠辉:《环境公益诉讼的规则要点与制度衔接》,载《太平洋学报》2010年第5期,第27页。[8]唐忠辉:《环境公益诉讼的规则要点与制度衔接》,载《太平洋学报》2010年第5期,第27页。
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